**专家详解：为何对进口牛肉发起保障措施立案调查？**

近日，商务部发布公告，决定自2024年12月27日起对进口牛肉进行保障措施立案调查。这一决定引发了广泛关注。为了深入了解背后的原因和影响，我们采访了中国政法大学国际法学院教授史晓丽，她对此进行了详细的解读。

史晓丽教授指出，保障措施的实施旨在缓解相关国内产业的暂时困难，帮助这些产业在保障措施实施期内进行结构调整。因此，保障措施也被形象地比喻为“安全阀”。此次发起保障措施调查是根据国内产业的请求进行的，这些产业正在因外国产品的大量进口而面临严重困难。立案调查不仅符合我国法律规定，也符合世贸组织规则。

据商务部透露，近期中国畜牧业协会会同9个主产区协会，向调查机关提交了保障措施调查申请。申请指出，近年来中国牛肉进口数量急剧增长，对国内产业造成了重大不利影响。申请人提交的证据显示，中国牛肉进口量在2019年至2023年期间增长了65%，2024年上半年进口数量更是达到了2019年上半年的两倍以上。这种激增的进口量给国内产业带来了沉重打击。

中国畜牧业协会有关负责人对此表示，自2023年6月以来，进口牛肉连续18个月单月进口量超过20万吨，这对国内养牛业产生了巨大冲击。在国内肉牛养殖行情已经十分低迷、大部分养殖场户处于亏损的情况下，大量进口牛肉的冲击无疑是“雪上加霜”。

史晓丽教授进一步解释，保障措施与反倾销、反补贴措施共同构成世贸组织规则允许实施的三大贸易救济措施。这些措施主要针对进口激增和严重损害实施。如果特定产品的进口数量急剧增加，并且对国内相关产业正在造成严重损害或者严重损害威胁，进口国有权根据申请人的请求或者依职权主动发起保障措施调查。这种调查仅针对正在进口的特定产品实施，而不区分进口来源地。

她强调，发起保障措施调查是世贸组织成员的常规做法，我国对此一直十分慎重。根据世贸组织发布的数据，从1995年世贸组织成立到2024年底，55个世贸组织成员都曾发起保障措施调查，总数量达到437起，覆盖了包括农产品和非农产品在内的十八个大类产品。其中，2023年以来，全球发起保障措施调查的数量有所增加，2022年仅有4起，2023年增加到12起，2024年也已发起12起。相比之下，我国自加入世贸组织到本次调查启动前，仅对外国产品发起2起保障措施调查。

为了严格执行世贸组织规则，我国发布了《中华人民共和国保障措施条例》和《保障措施产业损害调查规定》等法律法规，详细规定了调查、保障措施以及保障措施的期限等事项。对于涉及农产品的保障措施调查，商务部将会同农业农村部进行。史晓丽教授指出，此次发起保障措施调查并不意味着一定会采取保障措施，因此在调查期间仍然可以正常开展贸易活动。只有当调查得出肯定性结论，并且采取措施符合公共利益时，才会采取保障措施。

她提醒，在调查发起后，利害关系方应特别注意以下事项：应尽快进行应诉登记，在立案调查公告发布之日起20天内，向商务部登记参加调查；可在立案调查公告发布之日起20天内，向商务部提交对被调查产品、申请人资格以及其他相关问题的意见；可申请举行听证会，商务部可采用调查问卷、实地核查、听证会或者其他方式进行调查；应按规定时间和方式返回调查问卷的答卷；应配合调查机关进行实地核查；应当如实反映情况和提供有关资料。

商务部新闻发言人对此表示，根据中国法律并遵循世贸组织规则，在进口产品数量增加，并对生产同类产品或者直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁的情形下，调查机关可以应国内产业申请发起保障措施调查，维护国内产业的合法权益。此次调查机关依法对国内产业申请进行审查，认为符合立案条件，决定启动立案调查。需要强调的是，保障措施调查不针对特定国家和地区，不区分产品来源地，调查期间不影响正常贸易。

发言人指出，近年来，随着城乡居民生活水平的提高，对牛肉的消费需求日益旺盛。由于国内外牛肉价格差距大，刺激了牛肉进口量的持续增加。从2013年到2023年，牛肉进口量从不到30万吨增加到274万吨，增加了8倍多，相当于国内产量的36.4%。牛肉已经成为当前进口规模最大的肉类产品。然而，这种激增的进口量给国内产业带来了巨大压力，导致国内牛肉和活牛价格快速下跌，养殖场户大面积亏损，影响农民收入。

更严重的是，母牛被大量出售屠宰，影响产业安全。据行业反映，牛肉过度进口已对我国肉牛产业造成实质性损害。在一些主产区调研时发现，目前犊牛价格已经抵不上母牛的饲喂成本，有的地方母牛按斤低价甩卖，不少有繁殖力的母牛被送进了屠宰厂。这导致基础母牛存栏量大幅下降，新生犊牛数量减少，肉牛生产周期长、繁殖效率低，一旦基础母牛产能大幅下滑，没有4-5年时间难以恢复。

因此，行业强烈呼吁国家对进口牛肉采取管控措施，保护农民生计和产业安全。这也是符合世贸组织规则的一个措施。此次保障措施立案调查的公告发布后，对国内肉牛产业起到了稳定预期的作用。中方愿就此案与各方保持沟通，进行友好磋商，照顾彼此关切，共同维护好健康稳定的国际经贸环境。

总的来说，对进口牛肉发起保障措施立案调查是出于对国内产业的保护，旨在缓解其面临的暂时困难，帮助进行结构调整。这一决定符合我国法律规定和世贸组织规则，并且是在充分调查和评估的基础上做出的。虽然调查期间正常贸易不受影响，但利害关系方仍需密切关注调查进展，并积极配合调查机关的工作。只有这样，才能确保调查结果的客观公正，并最终采取合适的措施维护国内产业的合法权益。

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